« Le cumul d’emplois en droit de la Fonction publique : entre théorie et pratique » (Méissa Diakhaté Enseignant-Chercheur)
Introduction
« Le droit est beaucoup plus une question d’algèbre que de catéchèse ! », disait Mody GADIAGA. On s’y aventure au risque de répandre l’amalgame dans l’opinion publique. Certainement, c’est ce qui se passe contre la portion congrue des Professeurs de rang magistral dont le seul tort est de servir l’université africaine dans la stricte légalité statutaire.
Certes, la théâtralisation de la situation des 11 Enseignants-Chercheurs sénégalais (Professeurs titulaires et Maîtres de Conférences agrégés) sélectionnés en Guinée constitue le prétexte et le contexte. Mais surtout, c’est vers le texte de droit que s’oriente, ici, notre démarche. Il y a lieu, dès lors, de considérer la présente note comme la contribution didactique d’un Enseignant-Chercheur spécialisé en droit administratif, en général, et en droit de la Fonction publique, en particulier.
L’affaire des 11 Enseignants-Chercheurs sénégalais sélectionnés en Guinée trouvera logiquement une solution au nom de la légalité et de la liberté académique, mais le droit sera toujours là pour régir d’autres situations similaires. A ce titre, il me paraît non négligeable de poser et de clarifier le débat sur le régime du cumul d’emplois en droit de la Fonction publique sénégalaise, pour les étudiants et les praticiens du droit. Nous n’avons aucune prétention à ranimer une controverse, à notre sens, éteinte.
- La consécration du cumul d’emplois en droit de la Fonction publique
Le droit commun de la Fonction publique sénégalaise régi par la loi n° 61-33 du 15 juin 1961, modifiée, prévoit, consacre puis relativise l’interdiction du « cumul » lorsqu’il dispose qu’« il est interdit, à tout fonctionnaire, d’exercer, à titre professionnel, une activité privée lucrative de quelque nature que ce soit. Il peut être exceptionnellement dérogé à cette interdiction dans les conditions qui seront fixées par décret réglementant le cumul ».
Toutes ces dispositions, lues solidairement, indiquent que le cumul n’est absolument pas interdit, mais il est simplement réglementé, au sens de l’article 9 de la loi n° 61-33 du 15 juin 1961 portant statut des fonctionnaires, modifiée.
Ainsi, que nous enseigne le décretn°73-737 du 07 août portant application de l’article 9 de la loi n°61-33 du 15 juin relative au statut général des fonctionnaires et réglementant le cumul, modifié par le décret n° 75-373 du 07 avril 1975.
« Article premier. – Le cumul prévu à l’article 9 de la loi n° 61-33 du 15 juin 1961 doit être autorisé par arrêté du Premier Ministre publié au Journal officiel, sous réserve des dispositions particulières réglementant certaines professions
Article 5.- Les autorisations de cumul délivrées en vertu du présent décret devront préciser la durée du cumul et ne devront pas porter sur plus de deux emplois.
Elles devront également mentionner le pourcentage maximum du traitement principal à percevoir par les fonctionnaires et être communiquées au Ministre des Finances et des affaires économiques ».
En écho, l’article 27 du statut général des fonctionnaires énonce clairement « peuvent s’ajouter au traitement des indemnités représentatives des frais ou justifiées par des sujétions ou des risques inhérents à l’emploi, de même que l’indemnité différentielle prévue à l’article 24 et, en cas de cumul autorisé, la rémunération du second emploi ». C’est sur le fondement de ces dispositions que les fonctionnaires des administrations centrales et déconcentrées dispensent, aux heures de travail ou aux heures libres, des enseignements dans les écoles de formation ou facultés et instituts supérieurs.
L’arrêté n° 010988 du 02 septembre 1976 vient renforcer cette légalité en fixant la quote-part que le fonctionnaire doit verser à l’administration en cas de cumul autorisé.
Tout cela rappelle que l’interdiction du cumul d’emplois ne doit être exaspérée en droit de la Fonction publique.
Au stade des textes sus-évoqués, la seule condition pour cumuler un « second emploi » demeure l’autorisation préalable de l’autorité compétente en matière d’administration des agents de la Fonction publique. C’est le sens des contrats rémunérés que « contractualisent » des fonctionnaires avec les écoles ou instituts de formation supérieurs. Autant conclure, sur ce point précis, que le cumul est parfaitement réglementaire.
En droit du travail, la loi n° 97-17 du 1er décembre 1997 portant Code du Travail, modifiée, dispose, au premier alinéa de son article 2 dispose : « Est considéré comme travailleur au sens de la présente loi, quels que soient son sexe et sa nationalité, toute personne qui s’est engagée à mettre son activité professionnelle, moyennant rémunération, sous la direction et l’autorité d’une autre personne, physique ou morale, publique ou privée ». Aussitôt, l’alinéa suivant énonce que « les personnes nommées dans un emploi permanent d’un cadre d’une administration publique ne sont pas soumises aux dispositions de la présente loi », sans consacrer ou réglementer le cumul d’emplois.
A y regarder de près, le Code du Travail s’est montré réticent, avoir posé le principe de l’exclusivité, à prévoir, successivement (au deuxième alinéa du même article), la notion de « cumul d’emplois ». Ce qui est totalement différent de l’article 9 de la loi n° 61-33 du 15 janvier 1961 qui, dans un même article 9, établit un lien indissoluble entre le principe et l’exception.
Il fréquent de se référer à l’article L.4 de la loi n° 62-47 du 13 juin 1962 portant interdiction du travail noir et du cumul d’emploi (je dis bien 1962) pour réactiver les résonnances coloniales de notre ordre juridique du travail et de la Fonction publique d’Etat. A l’article premier de ladite loi, il est ajouté au titre V- Les conditions de travail de la loi n° 61-34 du 15 juin 1961 instituant un Code du Travail, un chapitre VI intitulé – Du plein emploi – et dont l’article 4 suit : « Dans les conditions prévues par la législation et la réglementation applicables aux cumuls en matière de traitement, au cumul d’une fonction publique et d’un emploi privé, aux cumuls de retraite, de rémunération et de fonction, il demeure interdit à tout fonctionnaire civil ou militaire en activité ou en service détaché, et à tout agent des services publics et de tous organismes même privés assurant la gestion d’un service public ou constituant le complément d’un tel service, d’occuper un emploi rétribué ou d’effectuer à titre privé un travail quelconque moyennant rémunération ».
Pourtant, cette loi est rendue anachronique par l’article L.287 la loi n° 97-17 du 1er décembre 1997 portant Code du Travail, modifiée, lequel dispose que « sont abrogées toutes dispositions contraires à la présente loi et notamment la loi n° 61-34 du 15 juin 1961 et ses modifications. Toutefois, cette abrogation ne prendra effet, en ce qui concerne les institutions en place et les procédures en vigueur, qu’au fur et à mesure de la mise en place des nouvelles institutions ».
En légistique, l’insertion d’une disposition fait corps unique avec la loi de base (initiale). Dès lors, elle subit le même sort abrogatif. Intégralement, sont abrogées les dispositions de la n° loi n° 61-34 du 15 juin 1961 instituant un Code du Travail. Seules les dispositions contraires contenues dans d’autres textes peuvent continuer à survivre de plein droit. Formellement, c’est une abrogation expresse. Néanmoins, je soumets la question à la sagesse des sachants et experts privatistes.
Mieux, toutes ces dispositions sont confortées par une base conventionnelle, avec l’adoption « du protocole d’accord de coopération universitaire et scientifique entre le Gouvernement de la République du Sénégal et le Gouvernement de la République de Guinée » (signé le 23 mai 2025) dont l’article 2, suffisamment éclairant, stipule : « Les Parties favorisent la mobilité des Enseignants-Chercheurs, du personnel d’appui scientifique, technique et administratif et des étudiants, selon les besoins de leurs structures nationales respectives et conformément à la réglementation en vigueur dans chacun des pays ».
- La légalité de la contractualisation
Pour sa part, le statut spécial dédié aux Enseignants-Chercheurs, dérogatoire au statut général des fonctionnaires, n’interdit, dans aucune de ses dispositions, le cumul. En droit, tout ce qui n’est pas interdit est autorisé.
Dans le contexte des 11 Enseignants-Chercheurs « recrutés » en Guinée, il ne s’agit aucunement d’une nomination ou d’un engagement au sens du droit commun de la Fonction publique sénégalaise. Bien au contraire, il s’agit d’un « contrat » précaire d’une durée de 3 ans, renouvelable. Ils n’occuperont ni un emploi permanent ni un emploi à temps plein.
Les dispositions de l’article 11 de la loi n° 81-59 du 09 septembre 1981 portant statut du personnel enseignant, modifiée, sont d’une limpidité édifiante : « Les membres du personnel enseignant des universités peuvent bénéficier chaque année, d’une mission de courte durée pour une période maximale de 6 semaines : ils conservent dans cette position la totalité de leur rémunération et de leurs émoluments ».
Expressément, elles accordent aux Enseignants-Chercheurs une mobilité académique de six (06) semaines, soit potentiellement, en cours intensifs,un quantum de 240 heures dont seulement le tiers servira à la Guinée. L’excédent de cette provision horaire pourra être reversé à d’autres activités au Sénégal et probablement ailleurs.Oui Monsieur le Ministre comme le rapporte si bien votre communiqué du 05 janvier 2026, il sera mis en œuvre « les fonctions de services dans le cadre des lois et règlements en vigueur ». De sorte, il ne se dessine aucune perspective de « cumul d’emplois irréguliers » par le biais de « contrat de travail dans la fonction publique d’un autre pays ».
Si le statut des Enseignants-Chercheurs en vigueur remonte en 1981, légèrement modifié en 45 ans, la Guinée, quant à elle, s’est dotée d’une loi plus récente : loi ordinaire L 2023-0016/CNT du 21 juillet 2023 portant statut particulier des institutions d’Enseignement supérieur, de Recherche scientifique et des Centres de Documentation et d’Information. Les innovations statutaires de la Guinée ne devraient pas égarer ou frustrer les prises décisions au Sénégal.
Juridiquement, la contractualisation temporaire, dans la position de mission d’enseignement, ne saurait instruire les Recteurs que dans le sens du respect des dispositions statutaires régissant les Enseignants-Chercheurs, notamment l’article 11 de la loi n° 81è58 du 09 novembre 1981 portant statut du personnel enseignant. Il ne s’agit pas, comme semble le dire, en gras, le Communiqué, d’Enseignants-Chercheurs sénégalais qui seraient engagés « par un contrat de travail dans la fonction publique d’un autre pays ».
D’où l’inutilité de vouloir établir une corrélation, par ailleurs inexistante, entre la contractualisation dans le cadre d’un contrat temporaire et un quelconque « manquement, à des obligations statutaires », sauf à vouloir contrarier la légalité et décontenancer les libertés académiques, en 2026 au Sénégal. L’on retiendra, à travers la circulaire n° 0002669/MESRI/ SG/ims relative au recrutement d’Enseignants-Chercheurs sénégalais, les réserves ci-après.
1. « […] à travers une liste des admis […] que les prénoms et noms de cinquante-neuf Enseignants-Chercheurs en exercice dans nos universités publiques y figurent » : en réalité, ils ne sont qu’environ 11 concernés. Pourquoi alors affoler l’opinion publique avec des chiffres amplifiés ?
2. « Cet enrôlement […] remet en cause certaines dispositions légales et réglementaires en vigueur dans les universités publiques » : au contraire, les dispositions du statut général des fonctionnaires et du statut spécial des Enseignants-Chercheurs prévoient et consacrent le cumul d’emplois, seulement elles l’encadrent pour le rendre possible.
3. « […] les modalités de mise en œuvre [du protocole d’entente signé le 23 mai 2025] seront discutées dans le cadre du comité de suivi qui sera institué et seront rendues publiques à temps opportun » (outre la clause de style « en temps opportun », cette il se pose le problème de savoir quelle est l’autorité ministérielle habilitée en matière de suivi d’un instrument diplomatique. Je crois savoir que tous les Ministères concernés seront impliqués, mais la division horizontale du travail gouvernemental récuse toute confusion dans les rôles nettement délimités et aménage des mécanismes de coordination interministérielle à respecter.
4. « […] de me tenir informé, … de la nature des relations contractuelles des principaux concernés ainsi que des mesures que vous envisagez de prendre pour le règlement de cette affaire préoccupante » :le faux chiffre de 59 Enseignants-Chercheurs sénégalais en Guinée peut être préoccupant mais pas quand même le vrai chiffre de 11 Enseignants-Chercheurs sur 2495 en 2024.
Conformément à son statut spécial, un enseignant du supérieur peut bien effectuer, outre le congé annuel et l’autorisation d’absence, des missions de courte durée ou de longue durée ou demander à être mis en détachement de longue durée.
La mission est la position de l’enseignant qui exerce, provisoirement, ses fonctions d’enseignant ou de chercheur, en dehors de son Université de rattachement, tout en restant titulaire de son poste ou en conservant l’emploi qu’il occupe, même si les nécessités du service conduisent à confier tout ou partie de ses fonctions à un intérimaire.
Les enseignants des universités, qui sont titulaires, peuvent bénéficier sur leur demande, d’une mission de longue durée pour étude ou pour exercer un enseignement, en dehors des universités, pour une période de deux (02) ans au plus. Ils ne peuvent bénéficier d’une nouvelle mission de longue durée qu’après avoir repris leurs fonctions à l’Université, au terme de la mission précédente et avoir, depuis, exercé pendant 3 ans au moins. Le temps de mission de longue durée est pris en compte pour l’avancement et pour la constitution du droit à pension. Dans cette position, ils ne peuvent percevoir aucune rémunération de la part de l’Université.
Les membres du personnel enseignant des universités peuvent bénéficier chaque année, d’une mission de courte durée pour une période maximale de six (06) semaines ; ils conservent, dans cette position, la totalité de leur rémunération et de leurs émoluments.
Les enseignants des universités, placés en position de détachement de longue durée, peuvent être remplacés dans leur emploi après une période d’un (01) an passée dans cette position. A l’expiration du détachement, les intéressés sont réintégrés dans leur emploi, immédiatement, s’ils n’ont pas été remplacés ; à la première vacance survenant dans leur spécialité, s’ils ont été remplacés.
Il est du ressort de son employeur, en l’occurrence le Recteur, de prendre, sous réserves de délégation expresse, l’acte approprié autorisant l’une des missions d’enseignement (arrêté ou décision) ou mettant l’Enseignant-Chercheur dans la position de détachement.
Ce faisant, il devra faire preuve d’élégance et de retenue, en évitant toute ingérence dans l’ordre juridique du pays hôte qui apprécie, souverainement, la forme (l’instrumentum) dans laquelle il entend collaborer avec l’Enseignant-Chercheur associé ou l’Enseignant-Chercheur en mission d’enseignement (acte administratif ou contrat) ainsi que le montant et les modalités de rémunération de la mission d’enseignement ou des services rendus en cas de détachement (cas de l’Enseignant-Chercheur résident en Guinée).
La vérité absolue est que nul n’ignore qu’il s’agit pertinemment d’une mission temporaire.
Partant de ces précisions, le cumul d’emplois n’est pas interdit ; il est justement réglementé en droit de la Fonction publique sénégalaise. C’est cela qui justifie que des Enseignants-Chercheurs de nos Universités soient actifs dans les cabinets, directions générales et directions de la Primature et des ministères en « louant leurs services » à la Fonction publique par des « contrats d’engagement » (circulaire n° 12/PM/MMET/CT3 du 18 mai 1993 relative à la gestion du personnel des entreprises publiques servant temporairement dans l’Administration centrale). Dès lors, rien ne s’oppose, en droit, à ce que des enseignants-chercheurs contractualisent temporairement avec une autre fonction publique.
Conclusion
Comme nous le renseigne si bien le Communiqué du 05 janvier 2026, il sera mis en œuvre « les fonctions de services dans le cadre des lois et règlements en vigueur ». De la sorte, il ne se dessine aucune perspective de « cumul d’emplois irréguliers » par le biais de « contrat de travail dans la fonction publique d’un autre pays ».
Rien ne s’oppose, en droit, à ce que des Enseignants-Chercheurs sénégalais soient temporairement engagés – par acte administratif ou par contrat– dans la Fonction publique d’un autre pays, sous réserve du respect des règles applicables dans ce pays et dans son pays de rattachement.
Meissa DIAKHATE
Enseignant-Chercheur
Directeur associé et Consultant du Centre de Recherche, d’Expertise et de Formation sur les Institutions constitutionnelles, les Administrations publiques, la Gouvernance financière et la Légistique en Afrique (CERACLE)