Tribune de Juge Dème sur la création de la CENI « une réforme institutionnelle à haut risque »
Depuis l’adoption du Code électoral consensuel de 1992, le Sénégal a réussi à bâtir,
dans un environnement politique souvent passionné, un système électoral dont la solidité
ne peut être sérieusement contestée. Ce système, sans être parfait, a néanmoins permis
trois alternances démocratiques majeures, en 2000, 2012 et 2024. Ces alternances
constituent sans nul doute, la preuve la plus éclatante de la capacité de notre modèle
électoral à assurer la sincérité du scrutin, l’acceptation du verdict des urnes et la
régulation pacifique de la compétition pour le pouvoir.
C’est pourquoi nous avons toujours soutenu, parfois à contre-courant des discours
dominants, que le système électoral sénégalais reste l’un des plus sûrs au monde. Cette
affirmation ne relève pas d’une simple observation extérieure. Elle s’appuie également
sur une expérience personnelle acquise au cœur du dispositif électoral, notamment en
qualité de magistrat délégué de la Cour d’appel chargé de veiller à la régularité des
opérations électorales, ainsi que de membre de commissions départementales de
recensement des votes, ayant participé au contrôle de huit scrutins, tant présidentiels,
législatifs, municipaux que référendaires. Elle repose aussi sur une observation simple :
un système qui permet à l’opposition de parvenir au pouvoir à trois reprises, dans des
contextes historiques différents, ne saurait être regardé comme fondamentalement vicié.
Il faut donc avoir le courage de le dire : la revendication récurrente de la création d’une
Commission Electorale Nationale Indépendante (CENI), longtemps portée par certains
segments de l’opposition, relevait davantage de la politique politicienne que d’une
nécessité institutionnelle objectivement démontrée. Elle procédait souvent d’une défiance
de principe à l’égard du ministère chargé de l’Intérieur, sans que soit véritablement
établie l’incapacité de l’administration territoriale à organiser des élections régulières,
transparentes et sincères.
Or, le projet de réforme du Code électoral actuellement envisagé semble vouloir
transformer cette revendication politique en architecture institutionnelle. Il propose la
création d’une CENI appelée à exercer les compétences antérieurement dévolues au
ministère chargé de l’Intérieur, alors même que l’exposé des motifs du projet reconnaît
que le Sénégal a toujours placé la transparence, l’inclusivité et la régularité des élections
au cœur de son système politique.
À première vue, une telle réforme peut séduire. Le mot “indépendante” exerce
toujours une forme d’attraction dans le débat démocratique. Mais en matière
institutionnelle, il ne suffit pas qu’une réforme soit portée par un vocabulaire
rassurant pour qu’elle soit nécessairement vertueuse. L’indépendance proclamée
n’est jamais une garantie suffisante si elle n’est pas accompagnée de
compétence, de responsabilité, de contrôle et d’expérience.
C’est précisément à ce niveau que le projet suscite de sérieuses inquiétudes.
La réforme ne procède pas à un simple ajustement du système existant. Elle
opère un basculement profond, en confiant à la CENI la préparation, l’organisation
et l’administration des élections nationales, territoriales et référendaires. Le projet
lui attribue notamment la révision des listes électorales, la gestion de la carte
électorale, l’organisation de la collecte et du contrôle du parrainage, la réception
des dossiers de candidature, l’organisation du vote, le dépouillement des
bulletins, ainsi que le ramassage et l’acheminement des procès-verbaux.
Autrement dit, la CENI deviendrait l’esprit, le bras et, pour une large part, le cœur
du processus électoral.
Un tel choix appelle prudence.
Le système actuel repose sur un triptyque institutionnel qui a fait ses preuves :
l’administration territoriale, la CENA et la justice. L’administration organise
matériellement les élections ; la CENA supervise ; la justice contrôle, tranche les
contestations et garantit, en dernier ressort, la régularité du processus. C’est cette
architecture, faite de répartition des rôles, de contrôles croisés et d’équilibres
institutionnels, qui a permis au Sénégal d’organiser depuis 1992 des élections
globalement régulières, transparentes et sincères.
A cet égard, la CENA joue depuis sa création un rôle important dans le processus
électoral. Elle exerce déjà une mission essentielle. La loi n° 2005-07 lui confie le
contrôle et la supervision de l’ensemble des opérations électorales et
référendaires. Elle veille à leur bonne organisation matérielle, apporte les
correctifs nécessaires aux dysfonctionnements constatés et fait respecter la loi
électorale afin d’assurer la régularité, la transparence et la sincérité des scrutins,
en garantissant aux électeurs et aux candidats le libre exercice de leurs droits.
Mieux encore, la CENA est obligatoirement présente à tous les niveaux du
processus, depuis l’inscription sur les listes électorales jusqu’à la proclamation
provisoire des résultats. En cas de non-respect des dispositions électorales par
une autorité administrative, elle peut, après mise en demeure, prendre des
décisions immédiatement exécutoires d’injonction, de rectification, de
dessaisissement et de substitution d’action, sans préjudice de son pouvoir de
saisir les juridictions compétentes.
Il apparaît donc clairement que le système actuel n’est pas celui d’une
administration livrée à elle-même. Il est celui d’une administration surveillée,
corrigée au besoin par une autorité indépendante, puis soumise au contrôle du
juge. Cette combinaison a permis de maintenir un équilibre précieux entre
efficacité administrative, contrôle indépendant et garantie juridictionnelle.
Pourquoi alors défaire ce triptyque ?
Tout observateur sincère du processus électoral sénégalais sait que les élections
organisées depuis 1992 n’ont pas été affectées par des dysfonctionnements
majeurs de nature à remettre en cause la sincérité globale des scrutins. Il peut y
avoir eu des contestations, des tensions, des accusations, comme dans toute
démocratie vivante. Mais il n’y a pas eu, dans notre histoire récente, de crise
électorale systémique résultant d’une incapacité structurelle de l’administration
territoriale à conduire le processus.
Bien au contraire, le système est aujourd’hui tellement rôdé qu’à peine quelques
heures après la fermeture des bureaux de vote, les grandes tendances se
dégagent et les résultats pratiquement connus. Cette célérité n’est pas un hasard.
Elle est le produit d’une longue expérience administrative, d’une organisation
territoriale maîtrisée, d’un dispositif de remontée des informations éprouvé et
d’une culture électorale progressivement consolidée.
On ne démantèle pas impunément un tel édifice.
Car tout nouveau système, aussi bien intentionné soit-il, comporte
nécessairement une phase d’apprentissage, d’ajustement, d’imperfections et
parfois de failles. C’est une loi constante de l’ingénierie institutionnelle. Or, le
Sénégal peut-il se payer le luxe d’expérimenter, dans un domaine aussi sensible
que les élections, une structure nouvelle dont ni la compétence opérationnelle, ni
la culture administrative, ni les mécanismes internes de contrôle ne sont encore
éprouvés. Peut-il prendre le risque d’ouvrir, par précipitation réformatrice, des
brèches de dysfonctionnement, de manipulation ou de fraude massive
susceptibles de remettre en cause le choix des électeurs ?
Nous pensons que non.
Il va sans dire que la création de la CENI, dans les conditions envisagées, constitue
moins une avancée qu’un recul inquiétant. En effet, elle remet en cause la solidité
d’un système qui a permis trois alternances et qui, par conséquent, a prouvé sa
capacité à garantir la liberté de choix des citoyens. Loin de renforcer
nécessairement la démocratie, elle risque de fragiliser l’un de ses piliers les plus
sensibles.
Le premier danger est celui de la déconsolidation institutionnelle. Un système
électoral n’est pas seulement un ensemble de textes. Il repose sur des pratiques,
un savoir-faire, des compétences accumulées, des chaînes de responsabilité et
une mémoire institutionnelle. En substituant brutalement à cette architecture
éprouvée une structure nouvelle, sans phase de transition maitrisée, on introduit
une incertitude là où la stabilité constituait jusque-là une garantie.
Le second danger est celui de la concentration des fonctions électorales. Dans le
système actuel, les responsabilités sont distribuées entre plusieurs acteurs avec
l’existence de mécanismes de contrôle croisés. Elle permet que l’administration
soit contrôlée par la CENA et que les contestations soient portées devant le juge.
Le projet de réforme, en concentrant entre les mains de la CENI l’essentiel des
opérations électorales, brouille les distinctions entre organisation, supervision et
contrôle.
Le troisième danger concerne la justice. En dotant la CENI de prérogatives
considérables dans la conduite, le contrôle et la régulation des opérations
électorales, le projet risque de réduire la centralité du juge électoral. Celui-ci ne
disparaît pas, mais il pourrait être relégué à un rôle secondaire dans un système
dominé par une autorité administrative indépendante investie de pouvoirs très
étendus. Or, en matière électorale, le juge ne doit jamais être un acteur
périphérique. Il est le garant ultime de la sincérité du scrutin et de la protection
du suffrage.
À cela s’ajoutent les innovations techniques annoncées par le projet, notamment
la dématérialisation progressive du processus électoral, la collecte et le contrôle
automatisés du parrainage, le dépôt numérique des candidatures, la transmission
automatisée des résultats et, à terme, l’éventualité du vote électronique ou en
ligne. Ces innovations peuvent être utiles si elles sont maîtrisées, auditées et
encadrées par des garanties techniques et institutionnelles solides. Mais dans un
contexte de confiance politique fragile, elles peuvent aussi devenir des sources de
suspicion et de contentieux si elles sont introduites sans consensus suffisant, sans
pédagogie et sans contrôle contradictoire effectif.
Il ne s’agit pas de refuser toute réforme. L’adoption du bulletin unique semble
faire l’unanimité. Il est aussi possible de renforcer les pouvoirs de la CENA,
d’améliorer la transparence du fichier électoral, d’accroître l’accès des partis aux
données pertinentes, de renforcer la publication des résultats bureau par bureau
avec la contribution de la presse et de moderniser les outils techniques sans
bouleverser l’architecture globale.
Mais réformer ne signifie pas déconstruire.
Les réformes envisagées doivent être utiles en consolidant les acquis, mais non en
sapant les équilibres au nom d’un idéal abstrait. Or, en l’espèce, la création de la
CENI apparaît comme une réponse excessive à un problème insuffisamment
démontré.
Il importe donc de poser les bonnes questions.
Pourquoi remplacer un système qui a permis les alternances de 2000, 2012 et
2024 ? Pourquoi dissoudre la CENA alors qu’elle dispose déjà, dans les textes, de
pouvoirs importants de contrôle, d’injonction, de rectification, de dessaisissement
et de substitution ? Pourquoi retirer à l’administration territoriale une mission
qu’elle exerce depuis des décennies avec une efficacité reconnue ?
Pourquoi affaiblir, même indirectement, le rôle du juge électoral alors que la
justice doit demeurer la gardienne ultime de la sincérité du scrutin ? Pourquoi
expérimenter une architecture nouvelle dans un domaine où la moindre faille
peut produire des conséquences politiques majeures ?
Ces questions ne doivent pas être balayées d’un revers de main. Elles méritent un
débat national sérieux, loin des slogans et des réflexes partisans.
En définitive, si nous intervenons dans ce débat, ce n’est pas pour défendre un
statu quo par principe, encore moins pour nier la nécessité d’améliorer le
processus électoral. C’est surtout pour donner un signal d’alarme et prévenir
contre les dangers d’une réforme qui, sous les apparences de la modernisation et
de l’indépendance, pourrait fragiliser l’un des acquis les plus précieux de notre
démocratie.
Le Sénégal a réussi là où beaucoup de pays ont échoué : faire des élections un
instrument d’alternance et non un facteur de rupture. Cet acquis appartient au
peuple sénégalais. Il ne doit être exposé ni aux calculs politiques du moment, ni
aux séductions institutionnelles mal évaluées.
Car au fond, la question qui se pose engage un choix fondamental : renforcer la
démocratie en s’appuyant sur ce qui fonctionne, ou l’exposer à l’incertitude au
nom d’une réforme dont les garanties sont sujettes à caution.
C’est ce choix qui est aujourd’hui posé.
Ibrahima H. DEME
Président du parti ETIC