A la uneA l’afficheActualité

Avis et observations sur la proposition de loi n° 17/2026 portant révision de la Constitution (Par Méissa Diakhaté)

« La forme d’un texte, le soin apporté à sa présentation, à la ponctuation et à la rédaction sont révélateurs, le plus souvent, de la conscience avec laquelle ce texte a été élaboré, de son degré de maturité, de la rigueur, de la méthode suivie, de la cohérence et de la logique de la pensée de ses rédacteurs. »

Ce viatique enseigné par le Président Léopold Sédar SENGHOR, les rédacteurs des textes normatifs semblent l’oublier ou, le plus souvent, l’ignorer.

On peut bien se le rappeler en lisant la proposition de loi n° 17/2026 portant révision de la Constitution dont la lecture appelle notre attention sur des observations basiques.

Au fond, il ne s’agit ni de juger la proposition à la hauteur des standards démocratiques ni de s’exercer à une quelconque comparaison avec d’autres systèmes constitutionnels ou de l’évaluer au regard de la trajectoire constitutionnelle de notre pays.

La démarche est ici d’une grande simplicité : quelles sont les dispositions minimales manquantes et les écarts de rédaction ?

En quelque sorte, nous serons en présence d’une logique didactique tendant à appliquer quelques améliorations sur le texte qui sera soumis à l’Assemblée nationale aux fins d’examen et d’adoption (celle-ci réalisant en même temps l’approbation si la proposition de révision réunit la majorité des 3/5e des suffrages exprimés, selon une jurisprudence célèbre du Conseil constitutionnel sénégalais).

  1. AU TITRES DES QUESTIONS ESQUIVEES

La réforme envisagée est réaliste. En effet, il poursuit l’œuvre d’un Constituant prudent et réaliste. Néanmoins, la lecture de la proposition -ou plus justement du « projet-proposé » – de loi portant révision de la Constitution ne laisse point indifférent tout expert attaché à la Légistique et soucieux de la consolidation de l’Etat de droit et de la bonne gouvernance dans la gestion publique.

Ainsi, une révision constitutionnelle initiée en 2026, soit 67 ans après la première Constitution du Sénégal du 24 janvier 1959, pourrait-elle, encore et toujours, continuer d’ignorer certains sujets d’actualité dans les systèmes constitutionnels africains ?

La révision en cours est-elle à la hauteur des attentes exprimées lors des différentes Assises et Dialogues nationaux ? Avons-nous le droit d’occulter certaines problématiques d’envergure démocratique ?

La présente révision de la Constitution, à l’instar de ses devancières, a l’art de passer habilement sous silence de vraies questions.

Dit autrement, la Constitution devrait-elle rester silencieuse sur certains aspects en rapport avec le statut présidentiel, les engagements financiers et l’accès direct au prétoire de la Cour constitutionnelle.

1°) Les Présidents de la République en fin de mandat doivent-ils continuer à « s’exiler » ou résider sur le territoire national pour une durée minimale ?

2°) Devrait-on continuer à habiliter le Gouvernement, à travers la loi de finances de l’année, à contracter des emprunts financiers sans en informer régulièrement l’Assemblée ou solliciter l’approbation pour un seuil déterminé ?

3°) Au 3e alinéa de l’article 9, revoir l’orthographe de « précèdent ». Mieux, il est recommandé d’écrire : « Toutefois, les dispositions du deuxième alinéa ne s’opposent pas à la poursuite, au jugement et à la condamnation de tout individu en raison d’actes ou omissions qui, au moment où ils ont été commis, étaient tenus pour criminels d’après les règles du droit international relatives aux faits de génocide, de crimes contre l’humanité et de crimes de guerre»

4°) A l’article 57, éviter l’emploi de la majuscule dans le terme générique de « Ministre » : « Le Premier Ministre préside les Conseils interministériels. Il préside les réunions ministérielles ou désigne, à cet effet, un ministre ».

5°) Faut-il toujours fermer l’accès direct à la Cour constitutionnelle aux citoyens, 5sagers et contribuables avant la promulgation d’une loi qui pourrait être non conforme à la Constitution, sans que le Président de la République, le Premier Ministre ou encore un dixième (1/10e) des membres de l’Assemblée nationale n’aient estimé   juridiquement ou politiquement opportun de la contester a priori devant la Cour constitutionnelle ?

A défaut de reconnaitre cette prérogative aux particuliers, ne faudrait-il pas, au moins, permettre à toute organisation de protection et de promotion des droits humains, de l’Environnement, des personnes vulnérables, entre autres, de contester, durant la période de promulgation, devant la Cour constitutionnelle toute loi votée par l’Assemblée nationale en rapport avec son objet social, évidemment avec un système de filtrage des saisines fantaisistes. Cela évitera au justiciable moins outillé de devoir complexifier voire compliquer son contentieux avec une procédure d’exception d’inconstitutionnalité. Comme on dit, mieux prévenir que guérir.

6°) La Cour suprême va-t-elle demeurer une juridiction suprême dépourvue de statut constitutionnel ? Les dispositions de l’article 92 du « projet-proposé » de révision de la Constitution fixent expressément les compétences aussi bien de la future Cour constitutionnelle que de la Cour des Comptes. Mais, elles restent curieusement muettes sur la garantie constitutionnelle des compétences de la Cour suprême :

« La Cour suprême se prononce, sous réserve des matières relevant de la compétence d’attribution d’autres juridictions, sur les pourvois en cassation dirigés contre :

– les jugements et arrêts rendus en dernier ressort par toutes les juridictions ;

– les décisions définitives des organismes administratifs à caractère juridictionnel ;

– les décisions émanant des conseils d’arbitrage des conflits du travail ;

– les décisions du président du tribunal d’instance relatives au contentieux des inscriptions sur les listes électorales ;

– les décisions de la Cour des Comptes.

Elle juge, en premier et dernier ressort, de l’excès de pouvoir des autorités administratives ainsi que de la légalité des actes des collectivités territoriales.

Elle est compétente, en appel, dans le contentieux de l’élection des membres des assemblées autres que l’Assemblée nationale.

La Cour suprême, statuant sur les pourvois en cassation, ne connaît pas du fond des affaires. »

7°) De même, la Haute Cour de Justice continuera-elle d’être une juridiction d’exception, c’est-à-dire sans les garanties relatives au second degré de jugement conformément aux instruments internationaux ratifiés par l’Etat du Sénégal ?

8°) La « haute trahison » restera toujours une infraction introuvable, sans éléments constitutifs et sans peines correspondantes au mépris du principe de la légalité en matière pénale ?

Autant conclure que juger un Président de la République, un Premier Ministre ou un ministre devant la « Haute Cour de Justice » pour « haute trahison sans réforme du « système » est source d’un arbitraire juridictionnel parce qu’intervenant en dehors des marges de garantie d’une bonne justice.

  1. AU TITRE DES OBSERVATIONS SOULEVEES

1°) Au niveau de l’exposé des motifs, il est à relever, au niveau du premier paragraphe, l’usage répétitif du connecteur logique « ainsi que » (successivement dans la première phrase et dans la deuxième phrase) : « La recherche d’une distribution équilibrée des pouvoirs a constitué l’un des axes majeurs de réflexion des Assises nationales de 2009, des travaux de la Commission nationale de Réforme des Institutions en 2013 ainsi que du Pacte national de bonne gouvernance démocratique. Il en est de même des recommandations issues des Assises de la Justice, tenues du 28 mai au 4 juin 2024, ainsi que celles résultant du Dialogue national sur le système politique organisé durant la même période en 2025. »

2°) Au 2e paragraphe, les deux phrases gagneraient à être reliées de manière plus cohérente en raison de l’emploi des expressions : « des différents régimes politiques » et « du régime politique ». L’expression « du régime politique » est une fausse annonce par rapport à « des régimes politiques ».

« En effet, depuis la crise institutionnelle de 1962, la problématique du rééquilibrage des pouvoirs traverse les différents régimes politiques. Les éléments constitutifs du régime politique ont, depuis lors, été caractérisés par une ambivalence structurelle, tributaire de la coexistence entre un présidentialisme affirmé et des mécanismes empruntés au régime parlementaire.

3°) Au 5e paragraphe, il est souhaitable de faire l’économie de la virgule placée entre « portent » et notamment sur ».

« Les innovations introduites par la révision constitutionnelle portent, notamment sur : »

4°) Le préambule qui précise au début que « Le Peuple du Sénégal souverain… » se termine par « APPROUVE ET ADOPTE LA PRESENTE CONSTITUTION … », faisant ressortir des problèmes de parallélisme des formes :

  1. Le groupe nominal sujet « Le Peuple du Sénégal souverain » n’est écrit ni en gras ni en majuscule, à la différence du groupe verbal « APPROUVE ET ADOPTE LA PRESENTE CONSTITUTION ». Aux fins d’uniformisation, il parait plus convenable d’écrire : LE PEUPLE DU SENEGAL SOUVERAIN,
  2. Le groupe nominal « Le Peuple du Sénégal souverain, » étant suivi par une virgule, l’énumération devrait se terminer également par une virgule, en lieu et place du point-virgule : « le principe de l’intangibilité de la forme républicaine de l’Etat, du mode d’élection, de la durée et du nombre de mandats consécutifs du Président de la République qui ne peuvent faire l’objet de révision ; ». Sinon l’incise sera anormalement entre une virgule et un point-virgule.

5°) Conformément aux normes de bonne légistique prescrites par la circulaire du 6 octobre 2015, il est indiqué de placer, au début des articles modifiés ou insérés, des taquets de tabulation ainsi qu’il suit :

Article 2.- Lesarticles premier, 4, 8, 9, 17, 18, 20, 21, 25-1, 29, 30, 31, 34, 36, 37, 38, 39, 42, 53, 54, 57, 58, 59, 61, 74, 77, 80, 89, 90 et 92 de la Constitution sont modifiés ainsi qu’il suit :

« Article premier.Le Sénégal est une République laïque, démocratique et sociale. Elle assure l’égalité devant la loi de tous les citoyens, sans distinction d’origine, de race, de sexe, de religion. Elle respecte toutes les croyances […] »

Cette présentation permet, par l’apparence, de faire la distinction entre les articles qui énoncent les consignes (en gras) et les articles qui font l’objet de modifications ou d’insertions dans le texte de base. Comme c’est le cas dans la proposition de loi portant révision de la Constitution, chaque article modifié ou inséré commence par des guillemets ouverts et se termine par des guillemets fermés.

6°) A l’article 8, conformément au texte constitutionnel initial du 22 janvier 2001 (Journal officiel n° 5963 du 22 janvier 2001), il est plus convenable de supprimer la virgule : « Ces libertés et droits sont, notamment : ». 

7°) A l’article 39, il se pose une question de grammaire légistique : « Au cas où le Président de l’Assemblée nationale serait dans l’un des cas visés à l’alinéa premier du présent article, la suppléance est assurée par le premier Vice-Président de l’Assemblée nationale et, si celui-ci est empêché, par l’un des autres Vice-présidents selon l’ordre de préséance. »

Le grammairien est d’avis que c’est l’emploi de « est assurée » qui est la règle. Dans ce cas juridique précis, le présent passif a une valeur générale. Au demeurant, le praticien de langue estime souhaitable de faire jouer la règle de la concordance des temps : « sera assurée ». Certes les deux usages sont conformes, mais il n’en demeure pas moins que les subtilités de la grammaire légistique méritent d’être codifiées et enseignées avec l’apport des spécialistes de la langue (dont les grammairiens, les linguistes ou les littéraires).

8°) La rédaction du préambule a évolué dans le sens de tenir compte de l’affermissement du droit communautaire : « Le Peuple du Sénégal souverain …. AFFIRME son adhésion aux instruments communautaires et internationaux adoptés par les organisations africaines d’intégration ». Cette évolution est sans doute inachevée car n’ayant pas eu des implications sur les dispositions du titre IX et des dispositions subséquentes (articles 95, 96, 97 et 98), lesquelles semblent toujours ignorées les implications effectives de l’ordre juridique communautaire sur l’ordre juridique national.

« TITRE IX.- DES TRAITES INTERNATIONAUX

Article 95. – Le Président de la République négocie les engagements internationaux.

Il les ratifie ou les approuve éventuellement sur autorisation de l’Assemblée nationale.

Article 96.- Les traités de paix, les traités de commerce, les traités ou accords relatifs à l’organisation internationale, ceux qui engagent les finances de l’Etat, ceux qui modifient les dispositions de nature législative, ceux qui sont relatifs à l’état des personnes, ceux qui comportent cession, échange ou adjonction de territoire ne peuvent être ratifiés ou approuvés qu’en vertu d’une loi.

Ils ne prennent effet qu’après avoir été ratifiés ou approuvés.

Nulle cession, nulle adjonction de territoire n’est valable sans le consentement des populations intéressées.

La République du Sénégal peut conclure avec tout Etat africain des accords d’association ou de communauté comprenant abandon partiel ou total de souveraineté en vue de réaliser l’unité africaine.

Article 97. – Si le Conseil constitutionnel a déclaré qu’un engagement international comporte une clause contraire à la Constitution, l’autorisation de le ratifier ou de l’approuver ne peut intervenir qu’après la révision de la Constitution.

Article 98. – Les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par l’autre partie. »

Nulle part dans ces dispositions, il n’est fait allusion aux « instruments communautaires » préalablement cités dès l’entame du préambule.

9°) L’expression « collectivités locales » continue de prospérer dans la Constitution, malgré la loi votée par l’Assemblée nationale pour prescrire le remplacement dans tous les actes législatifs et réglementaires de la dénomination « collectivité locale » par « collectivité territoriale ». A ce jour, il est laissé en rade le dixième tiret de l’article 67 de la Constitution : « de la libre administration des collectivités locales, de leurs compétences et de leurs ressources ».

III.- LE « SACCAGE » DE LA CONSTITUTION DU 22 JANVIER 2001

La 2e Constitution de la République du Sénégal est adopté par le Peuple le 7 janvier 2001 et promulguée le 22 janvier 2001.

Mais aujourd’hui, on est en droit de se demander : que reste-t-il de la Constitution ? Plus rien du texte symbolique et fondateur de l’alternance démocratique intervenue en 2000 ?

, les Présidents de la République se sont rivalisés d’ardeur dans l’œuvre de révision de la Constitution. Approximativement, les taux ci-après s’affichent aux compteurs respectifs.

1°) Sous la présidence Abdoulaye WADE, sont « « modifiés », « abrogées et remplacés » ou « ajoutés » :

  • les articles 6 et 87-1 (en 2003) ;
  • les articles 33 et 60 (en 2006) ;
  • les articles 6, 39, 43, 60-1, 51, 52, 59, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 66, 67, 68, 71, 74, 77, 78, 79, 80, 81, 82, 83, 84, 85, 100, 101 et 108 ; 39 ; 60 (en 2007) ;
  • les articles 7, 63, 68, 71 et 82 ; 6 et le titre VII-1 ; 6 et le titre VII-1 ; 9, 95, 62 et 92 ; 6, 88, 92, 93 et 94 ; 27 ; 53 (en 2008) ;
  • les articles 26, 43 et 50 (en 2009).

Au total, 59 articles « touchés » sur les 108 de la Constitution en 12 ans, soit 55% du texte constitutionnel adopté en 2001

2°) Sous la présidence Macky SALL, sont « modifiés », « abrogées et remplacés » ou « ajoutés » ;

  • les articles 6, 41, 51, 52, 59, 60-1, 61, 62, 63, 64, 65, 66, 67, 68, 71, 74, 77, 78, 79, 80, 82, 83, 84, 85, 92,100, 102, 103 (en 2012) ;
  • les articles 4, 6, 26, 27, 28, 58, 59, 60, 62, 71, 78, 81, 85, 86, 89, 92, 102, 103, 25-1, 25-2 et 25-3, 66-1, 104, 105, 106, 107 et 108 (en 2016) ;
  • les articles 29, 30 et 33 (en 2018) ;
  • les articles 40, 43, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 59, 63, 76, 80, 81, 82, 83, 84, 85, 86, 87, 101 et 103 (en 2019) ;
  • les articles 40, 43, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 59, 63, 76, 80, 81, 82, 83, 84, 85, 86, 87, 101 et 103 (en 2021) ;
  • l’article 29 (en 2023).

Au total, 64 articles « touchés » sur les 108 de la Constitution en 12 ans, soit presque 60% du texte constitutionnel adopté en 2001, battant brillamment le record de son Maitre, Président Abdoulaye WADE.

2°) Sous la présidence Bassirou Diomaye Diakhar FAYE / majorité parlementaire PASTEF, sont « modifiés », « abrogées et remplacés » ou « ajoutés »

Aujourd’hui, le régime en place affiche à son compteur :

  • loi portant révision : l’article 6, titres VI bis et VII-1, les articles 66-1 et 87-1 (en 2024)
  • « Projet proposé » de révision : les articles premiers, 4, 8, 9, 17, 18, 21, 25-1, 29, 30, 31, 34, 36, 37, 38, 39, 42, 53, 54, 57, 58, 59, 61, 74, 77, 80, 89, 90 et 92, 67-1.

Quelques remarques :

i) Jusqu’en avril 2024, le préambule et 46 articles étaient seulement restés intacts (jamais révisés) par rapport au texte constitutionnel adopté en 2001 ;

ii) le « projet proposé » modifie, pour la première fois depuis 2001, les dispositions préambulaires, le socle social (les articles premier, 8, 17, 18, 21, relatifs aux droits économiques, sociaux et culturels) et le noyau institutionnel (articles 36, 38, 42, 89, 90 relatifs à la suppléance du Président de la République ainsi qu’à la création, à la composition et à la saisine de la juridiction constitutionnelle).

En fin de compte, le texte constitutionnel adopté en 2001 ne comporte fatalement que 31,48% d’articles (moins d’un tiers) qui ne sont pas encore « touchés ». Par conséquent, peut-on continuer à parler de la constitution du 22 janvier 2001 dont les 2/3 ont disparu sous l’effet de révisions intempestives et souvent cavalières ?

Pr Meissa DIAKHATE

Directeur et Consultant

du Centre de Recherche, d’Expertise et de Formation sur les Institutions

Constitutionnelles, les Administrations publiques, la Gouvernance financière

et la Légistique en Afrique (CERACLE) 

Related Posts